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《经济参考报》:(黄勇)如何推动反垄断法修改后续改革配套





2021年11月18日,国家反垄断局正式挂牌。资料照片



2021年11月20日,国家市场监管总局作出的反垄断处罚决定。资料图片


6月24日,十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过《关于修改<反垄断法>的决定》并由第一一六号主席令签署公布,修改后的《反垄断法》将于2022年8月1日起施行。本次修法属于有限修改,但是一些重要的规定和表述,给未来的执法、司法、市场建设和配套改革留下了伏笔和空间。我们应该加强研究、充分准备,为新反垄断法的实施赢得精彩开局,并且进一步准备推动反垄断法修改后续改革配套,为高质量发展筑实市场法治保障。


6月24日,十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过《关于修改<反垄断法>的决定》并由第一一六号主席令签署公布,修改后的《反垄断法》将于2022年8月1日起施行。改革开放后,我国经历了市场立宪、竞争立法,本次修法是我国市场由法制迈向法治的重要里程碑,也将为我国建设现代化经济体系、实现高质量发展提供坚实保障。
我国《反垄断法》实施近14年来,市场法治的大环境不断发生变化,修改反垄断法恰逢其时。在这部法律实施的最初5年,我国迅速成长为世界第一大贸易国和世界第二大经济体,市场基础得到巩固的同时,也使我们开始思考中国特色的竞争政策、反垄断法实施路径、机制和方法等问题。党的十八大以来,中央围绕使市场在资源配置中起决定性作用,做出了一系列重要指示,市场经济作为法治经济,需要通过制度和法治来回应中央的部署。因此,回应过去变化、应对当前形势、面向未来发展,不仅是修法也是后续一系列工作的重中之重。
从结构和基本制度等来看,本次修法属于有限修改,但是一些重要的规定和表述,给未来的执法、司法、市场建设和配套改革留下了伏笔和空间,也有一些内容需要给市场更加明确的指引。在新法尚未生效前的这段时间里,应该要加强研究、充分准备,为新反垄断法的实施赢得更加精彩的开局,并且进一步准备推动反垄断法修改后续改革配套,为高质量发展筑实市场法治保障。
要从建设全国统一大市场、构建新发展格局和促进高质量发展的角度,加快推动竞争政策顶层设计的配套政策和改革。
本次修法在总则部分第4条 “国家坚持市场化、法治化原则,强化竞争政策基础地位”的表述,启动了竞争政策从概念入法到观念入法、内容入法、规则入法的跨越进程。
将“竞争政策”明文规定在《反垄断法》条文中是我国竞争立法的一大创举,竞争政策在过去发挥了保障《反垄断法》有效实施和顺利嵌入我国治理体系方面的重要作用。我国《反垄断法》在立法之时,经济体制改革起步不久,市场面临着产业政策独占鳌头、市场壁垒层峦叠嶂、价格调控大行其道、国有企业改革维艰等一系列难题;实施之初,又恰逢全球金融危机爆发,各项刺激政策使市场改革成果面临付诸东流的可能。竞争政策则为应对以上挑战,提供了良好的视角和有力的抓手。2015年,“逐步确立竞争政策的基础性地位”、“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制,实施公平竞争审查制度”的表述出现在中央文件中;2016年,国务院34号文建立了公平竞争审查制度;2019年,十九届四中全会提出“强化竞争政策基础地位”,竞争政策的表述首次进入中央全会文件;2020年,中央《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等文件陆续发布,使竞争政策的内容、目标越来越具体;到了2021年公布的国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要中,“强化竞争政策基础地位”已经形成了专门的一节表述。
《反垄断法》修正案通过前不久,中央《关于加快建设全国统一大市场的意见》重申“建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制,优化完善产业政策实施方式”,与新《反垄断法》中“强化竞争政策基础地位”入法形成了呼应。当下,为了使《反垄断法》实施更好发挥加快建设全国统一大市场方面的作用,我国还需要进一步完善竞争政策的顶层设计,给社会各界更加清晰的引导和指引,特别是要通过更高层级的中央文件明确竞争政策和产业、财政、货币、金融、贸易、投资、消费、就业、环境、区域等政策的协调关系,并建立起相应的协调机制。在机制当中,要突出竞争政策的基础地位,对不符合竞争政策理念和规则的政策措施进行必要的调整。
此外从整体上看,今后《反垄断法》的实施还应当在构建新发展格局的视野下,从竞争政策和法律的角度考虑我国在国际市场当中可能面临的挑战。市场化和法治化是竞争政策的固有特点,而在国际格局朝着新型全球化演进的过程中,一些法域的竞争政策正越来越呈现出法治政策化、政策法制化、域外适用扩大化的特点,具体表现在于通过专门立法和采取特殊的法律实施认定标准,实现特定的市场政策目标。如,竞争中性的理念和原则催生一些法域在并购审查领域采取“单一实体规则”,将拥有国资背景的同行业企业共同视为一个单独的经营者,从而增加了国有企业的申报义务;欧盟各成员国近日就《关于扭曲内部市场的外国补贴法案》达成了政治协议,该法案旨在通过规制领取外国补贴达到一定数量的欧盟境内企业,实现内部市场竞争的公平性,而这部法案则会在实施当中不可避免地影响到包括我国在内的外向型经济国家的国内政策法律制定和实施。在这种情况下,通过强化竞争政策实施推动国内市场与国际更有机衔接不仅显得必要而且紧迫。
要落实好党的十九大关于反垄断工作的重要部署,在公平竞争审查制度入法的新背景下,进一步深入研究这项制度与行政垄断执法的衔接关系和机制。
党的十九大对反垄断工作做出了“打破行政性垄断,防止市场垄断”的重要部署,“打破”二字对改革和执法的主观能动性提出了更高的要求,《反垄断法》上的反行政性垄断专章规定和国务院公平竞争审查制度,则是我国现有能够打破行政性垄断的制度抓手。修法后总则第5条专门规定了公平竞争审查制度是本次修法的又一大亮点,新法实施过程中需要格外关注的是这一条与第55条之间的关系。
公平竞争审查制度是国务院2016年通过“34号文”建立的一项要求政策制定机关自我审查拟出台文件,力求避免其中存在排除、限制竞争内容的制度性政策。这项政策与《反垄断法》中的禁止行政垄断规定在防止公权力不当干预市场的目标宗旨上具有一致性,但具体内容、实施方式存在区别,违反公平竞争审查制度不必然产生《反垄断法》上的法律责任。本次修法在第55条规定了“涉嫌违反本法规定的,反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈,要求其提出改进措施”。第5条则恰恰将公平竞争审查制度规定在了“本法”之内,因此从文义理解上看,今后违反公平竞争审查制度将更加可能直接引发反垄断执法机构的约谈。
公平竞争审查制度在过去6年的实施中面临的最大问题就是刚性约束不足,其根本原因在于没有形成法制化,缺乏法律带来的标准、要件、程序、责任等一系列强有力的实施机制。此次《反垄断法》修订使这项制度入法,实现了公平竞争审查制度法制化和打破行政性垄断法治化、常态化的第一步。
当前无论是行政垄断还是公平竞争审查都是行为列举式规定,这样的列举式规定在经济体制转型改革初期,有利于快速、准确、高效地通过“对号入座”的方式规制“赤裸裸”的公权力侵害市场竞争行为。今后,随着市场建设完善的深化和反垄断执法的更加常态化,还应当通过在实践当中继续探索公平竞争审查制度与行政垄断执法之间的共性、差异、协调、衔接,推动公平竞争审查和反行政垄断在立法上朝着标准化、要件化的方向发展,形成更扎实的市场法治基础。
反垄断执法和司法要在制度建设、体制机制完善等方面更好地适应新的竞争法治环境,更好服务高质量发展。
本次反垄断修法对法律责任进行了全面强化,定额罚款数额上限提高,违法集中增加罚款责任,个人责任得到补充强化,拒绝、阻碍调查面临更严重后果,并且赋予了执法机构实施2-5倍加倍处罚的裁量权,此外还有信用记录和刑事责任的威慑。由此,一方面可以预见的是经营者将会更加重视竞争合规;另一方面,未来执法更需要提升专业性和程序合法正当性,被调查的经营者面对严厉的行政责任,将更有动力通过行政复议和行政诉讼与执法机构进行对抗和博弈。
一方面,应尽快通过行政法规、司法解释和规章等形式,对反垄断法中的关键制度和要件及相应标准加以明确,给市场更加清晰的预期和指引。
除了本次修法引入的纵向协议“安全港”、经营者集中审查“停摆”、国计民生等重要领域分类分级审查等制度需要尽快加以明确外,对于没有发生变化的适用反垄断法的核心要件,也应当进一步加以明确。在《反垄断法》修正案通过后的第三天,市场监管总局就已公布了一部行政法规和五部规章的征求意见稿,对反垄断执法机构适应新执法环境的预先筹备工作,应当予以高度的肯定。相信有全社会的高度关注和建议,这些意见稿的内容将得到更进一步完善。不仅如此,最高人民法院也正在研究制定反垄断司法解释二,与司法解释一更加偏向程序性规定不同的是,新的司法解释将更加注重实体要件的细化和明确,以更好满足现实的司法需要。
另一方面,应落实《反垄断法》修正案关于强化反垄断监管力量和加强反垄断执法、司法的规定,推进反垄断执法、司法体制机制继续完善。
我国《反垄断法》自2008实施以来,执法和司法体制都经历了重大改革,但在适应新的执法、司法格局和服务高质量发展方面,也仍存在不足。法律实施十周年之际,反垄断执法体制由原来的“三驾马车”过渡到由国家市场监管总局统一行使执法权,2021年底国家反垄断局成立后将一个执法司局扩充为三个,反垄断监管力量得到充实。2019年1月最高人民法院知识产权法庭成立后,实现垄断民事和行政上诉案件集中统一审理。法律责任强化后,反垄断行政执法的专业性和精细化程度将得到进一步提高,后续民事跟随诉讼也将有更充分的基础,反垄断行政诉讼的比例也可能上升。面临具体问题,主要包括执法体制的权威专业和高效,反垄断行政和民事诉讼中执法程序、认定方法、分析思路、证据的证明力标准与司法之间存在的异同等等;并且,我国反垄断执法机构承载着继续对大型平台公司、国有企业、跨国集团和损害市场竞争的公权力部门实施更加常态化监管的使命。以上种种情况,对我国反垄断执法、司法体制机制提出了更高的配套要求。
所幸的是,本次反垄断修法对“强化反垄断监管力量”和“加强反垄断执法司法”有态度鲜明的规定,同时保留国务院反垄断执法机构作为反垄断统一执法工作的主体,这些都为今后进一步的机构改革强化、执法司法体制机制的继续完善,预留了充足的空间。
(作者为乐动体育手机登录黄勇教授)



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